河北世紀(jì)聯(lián)合律師事務(wù)所趙麗娜律師從法律上破解房地產(chǎn)市場謎局

       調(diào)控政策頻出，組合重拳連擊，罕見重典治市，房地產(chǎn)價格卻依然高漲，普通百姓擁有一套自己的住房的夢想依然渺茫。房地產(chǎn)市場發(fā)展何以如此畸形？如何走出此困局，我認(rèn)為從法律視角看，主要應(yīng)解決三方面問題：土地出資人錯位、房地產(chǎn)市場化程度不足和保障性住房的無保障。

　　土地出資人錯位顯現(xiàn)于土地財政，而土地財政肇始于1993年的稅制改革，這次改革建構(gòu)了中國特色的“財政聯(lián)邦制”，在中央稅與共享稅的名義下，中央拿走了地方的諸多財權(quán)，地方財政源頭枯竭，整個社會市場化轉(zhuǎn)型將地方政府逼上“懸崖”：困境國企重組、減員增效、職工下崗分流、破產(chǎn)安置，以及伴隨著地方醫(yī)療教育福利政策改革支出，使得地方政府疲于應(yīng)付，沒有額外財力安排諸如城市改造、地區(qū)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等其他事務(wù)。

　　巨大的財政虧空逼迫地方政府從兩處獲得財政支持：一個是“跑‘部’‘錢’進”，從掌握大量財政資源的中央部委去爭取若干有限資源；另一個是盤算如何變現(xiàn)名義國有而地方實際掌控的稀缺礦藏土地資源，尤其是能迅速變現(xiàn)的土地資源，這便是產(chǎn)生土地財政亂象的深層次原因�，F(xiàn)在許多地方財政收入的主要來源便是賣地，北京市土地整理儲備中心的數(shù)據(jù)顯示，2009年北京通過招拍掛方式成交的土地達247宗，成交金額達928億元，居然占到北京市所有財政收入比重的45.9%。

　　土地財政使得地方政府透過土地儲備中心成為直接經(jīng)營土地的大開發(fā)商，而2001年在各地成立的土地儲備中心只不過是一個事業(yè)單位，其職責(zé)卻是協(xié)助政府建立土地收購、儲備、出讓機制，根據(jù)城市土地規(guī)劃、年度供地計劃和市場需求，收購、儲備土地，并將經(jīng)過開發(fā)的儲備土地投放市場，這使其事實上擁有了制定土地規(guī)則權(quán)、行政審批權(quán)、公共土地的提供權(quán)、土地買賣權(quán)以及土地的經(jīng)營權(quán)。城市國有土地出資人就這樣悄無聲息地變更為地方政府，而地方政府身兼監(jiān)管者、出資者、所有人與經(jīng)營者等多重身份，權(quán)力無限又缺金少銀，把城市土地吃光賣盡也就不足為怪了。

　　房地產(chǎn)市場化程度不足是變形的土地出資人制度的一個邏輯結(jié)果。地方政府權(quán)力如此之大，房地產(chǎn)市場就成為一些地方官員能否賺得政績或進行尋租的名利場，成為某些房地產(chǎn)開發(fā)商的淘金池，地方利益集團不愿意也沒有動力去建構(gòu)一個市場化的房地產(chǎn)發(fā)展環(huán)境。中央政府當(dāng)然看到了地方政府在房地產(chǎn)市場中的縱橫捭闔，于是收權(quán)(宏觀調(diào)控)就成了惟一選擇。由于中央政府也沒有或難以選擇市場化的方法去治理房地產(chǎn)市場，因此，宏觀調(diào)控就成為該市場量價齊漲齊跌的代名詞，并在“一收就死，一放就亂”的反復(fù)中惡性循環(huán)。

　　在此種利益鏈條驅(qū)動下，誰去關(guān)注保障性住房的問題呢？現(xiàn)實中，一方面商品房房價的跳躍式增長催生了眾多“房奴”，而另一方面經(jīng)濟適用房、“兩限房”和“廉租房”的建設(shè)卻遠遠滯后于城市化的發(fā)展和人口“馬太效應(yīng)”的聚集。

　　下一步的政策選擇只能是改革城市土地出資人制度，建立“土地國資委”，從根子上理順房地分離關(guān)系，建構(gòu)市場化的土地儲備經(jīng)營中心，政府對土地的干預(yù)應(yīng)以保障普通人正常的住房需求為基礎(chǔ)。建議實行“以土地收入換保障性住房”政策，即地方政府必須拿出出售土地所獲出讓金的50%以上，用來建設(shè)經(jīng)濟適用房、“兩限房”和“廉租房”。具體而言，首先要讓土地出讓金進入公共預(yù)算，接受社會監(jiān)督；其次必須通過立法等硬性規(guī)定土地出讓金用于保障性住房的比例，使公眾輕松知曉并監(jiān)督“政府賣出多少地，就要建多少房”；而保障性住房之外的商品房市場，則盡可以完全放開，實行徹底的市場化。通過這種手段，政府既可以從土地財政中獲得高收益并進而在公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、教育醫(yī)療等公共產(chǎn)品方面有更高投入，也可以更多地承擔(dān)保障性住房的建設(shè)，以達到土地財政與人民安居樂業(yè)的良性互動。