穩(wěn)定和完善土地承包責任制，是黨在農村政策的根本體現(xiàn)，是保障農民權益、促進農業(yè)發(fā)展、保持農村穩(wěn)定的基礎。在穩(wěn)定土地家庭承包經(jīng)營的基礎上，允許土地經(jīng)營權合理流轉，是發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的客觀要求，改革開放30年來，以土地家庭承包經(jīng)營為開始，全市農業(yè)經(jīng)濟取得了較快的發(fā)展，農村土地流轉也從明令禁止到解禁，并遂步轉入規(guī)范。
1.明令禁止階段。改革開放之初至1988年之前，制度層面不允許進行土地流轉。1982年《憲法》第10條第4款明確規(guī)定，“任何組織或者個人不得侵占買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。”同時，《民法通則》第80條規(guī)定，“土地不得買賣、出租、抵押或以其他方式轉讓”。1986年，最高人民法院在《關于審理農村土地承包合同糾紛案若干問題的意見》的司法解釋中規(guī)定“承包人在未經(jīng)發(fā)包人同意私自轉包、轉讓承包合同的，承包合同無效�！边@一時期，農地流轉被嚴格禁止。
2.解禁階段。以1988年憲法修正為標志，農村土地流轉制度經(jīng)歷了從“禁止流轉、允許流轉到放開流轉”和由模糊不清到明確鼓勵的過程。這次憲法修正實現(xiàn)了由“不得出租土地”到“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”的轉變，奠定了土地使用權合法流轉的憲法地位。但此時只允許土地承包經(jīng)營權進行轉包，而禁止轉讓、出租等。1993年，中共中央十四屆三中全會《建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出“在堅持土地集體所有制的前提下，延長耕地承包期，允許繼承土地開發(fā)性生產(chǎn)項目的承包經(jīng)營權，允許土地使用權依法有償轉讓”。1994年12月30日，農業(yè)部在《關于穩(wěn)定和完善土地承包關系的意見》中對農地流轉作出進一步指示，“在堅持土地集體所有和不改變土地農業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內，對承包標的，依法轉包、轉讓、互換、入股，其合法權益受法律保護�！�2001年中央發(fā)布18號文件《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》明確指出“允許土地使用權合理流轉是農業(yè)發(fā)展的客觀要求�！�2002年，中共十六大報告中提出，“有條件的地方可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進行土地承包經(jīng)營權流轉，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營”。這一階段實現(xiàn)了農地流轉的合法化。
3.規(guī)范化階段。2003年3月1日，《農村土地承包法》實施，明確了“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”的法律規(guī)定，對土地流轉進行了原則約束，為土地流轉實踐奠定了法律基礎，這標志著中國土地承包經(jīng)營流轉制度的正式確立。2005年3月1日農業(yè)部頒布實施《農村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》，對流轉方式、流轉合同的簽訂以及土地流轉管理作出比以前法律政策更為詳細、明確的規(guī)定。十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進一步指出，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農場、農民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。土地承包經(jīng)營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。至此，農村土地流轉制度體系基本形成。
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